В наказе подчеркивается необходимость крепкой самодержавной власти, «...так к ак никакая другая власть на таком пространстве не может действовать и была бы не только вредна, но прямо разорительна для граждан». Наказ предполагает равенство граждан перед законом и «вольность» их в пределах законности. В управлении наказ проводит начало разделения властей. В уголовной области он отрицает употребление пытки, выступает против смертной казни и вообще против жестокости наказаний.

 

 

Екатерина составляла свой Наказ около двух лет, показывая по частям своим приближенным, но он пугал придворных, и они старались его ограничить. В итоге труд был сокращен, из него были исключены упоминания об ограничении крепостного права, улучшении положения крестьянства. В конце 1766 Екатерина издала манифест о созыве выборных депутатов в комиссию. Всего было избрано 565 депутатов. Они на все время работы комиссии обеспечивались казенным жалованьем, навсегда освобождались от телесного наказания, пыток и казни. Комиссия должна была выяснить народные нужды и пожелания (было получено до полутора тысяч депутатских наказов), согласовать их с высокими началами Наказа и составить новый, совершенный для России закон.

Заседания комиссии открылись летом 1767 в Москве в Грановитой палате, через полгода она будет переведена в Петербург, где проработает еще год под председательством А.И. Бибикова. Постепенно из состава комиссии будут выделены многочисленные специальные комиссии, работающие по отдельным вопросам. В конце 1768 заседания большой комиссии будут прерваны и депутаты отпущены по домам, специальные же комиссии будут трудиться еще многие годы. Большая комиссия не будет созываться более ни разу, а императрица убедится, что нельзя составить свод законов путем рассуждений в многочисленном и неподготовленном к делу представительном собрании. Члены комиссии лишь читали депутатские наказы и рассуждали на разные случайные темы, а в специальных комиссиях работа шла медленно и вяло, так как для их работы ничего не было подготовлено заранее.

 

Объявится Емельян Пугачев, генерал Бибиков будет отправлен на борьбу с ним и умрет от страшного напряжения сил. О Наказе больше не вспомнят.